据审计署公布的数据,截止至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元人民币。考虑或有债务后,全国各级政府债务约30.28万亿元,其中地方政府债务余额17.9万亿元。
分析师们普遍认为此次公布的政府债务总量可控,但地方政府债务增长速度过快,且大量债务集中在县市两级。政府做长期投资,但债务期限较短且极度依赖土地出让,未来两年流动性风险对财政的压力较大。分析师们认为在严控新增债务之外,可以通过为地方政府发行长期债券、设立地方版资产资产管理公司,改革财税制度,中央政府加大杠杆来缓解地方政府压力。
见闻认为债务结构存在显著风险,表现在:1. 地方债久期仅5年,近三年每年到期20%;2.对土地出让的依赖高达37%。3.地方政府负债中市级平台里负有偿还责任的占4.8万亿,县级负担近4万亿,负债主体集中在市县两级、负担较重,政府债务结构呈陀螺形状。毫无疑问,债务压力较大的市县级政府未来面临土地价格下跌的风险也最高,所以未来几年面临的流动性风险也越大。
部分分析师对此的解读如下:
民生证券宏观经济研究团队:
符合预期,总体可控。地方债务增长较快,风险防范不可掉以轻心。
全国政府性债务总额符合预期,目前政府债务风险总体可控。地方政府债务风险不在于规模,而在于增长速度,地方政府债务增长仍然过快。
2013年6月末,地方政府性债务比2012年末增长12.6%,年化增长26.8%,远远超过GDP名义增长水平(10%左右)。中央政府债务增长较为缓慢,2013年6月末,中央政府性债务比2012年末增长4.2%。
中国社科院金融重点实验室主任 刘煜辉:
把或有债务加起来,中央和地方债务总计有30万亿出头的债务,还是比较中性的结果。按照6月底的GDP初步估算,债务率还是控制在了60%以下,基本可以承受。
国信证券宏观经济分析师 钟正生博士:
从公布的数据看,基本符合市场预期。但地方债务膨胀速度太快,未来严控增量扩张实为必然。
审计结果久拖不出,可能在于政府高层对地方债治理思路存有差异,背后体现的则是地方债治理与传统增长模式的冲突,是化解金融风险与稳稳增长的权衡。
中央政府的负债率相对较低,未来政府内部转移杠杆值得探索,但要伴之以中央地方政府间关系的重塑,即财税制度的根本变革。
海通证券首席宏观债券研究员 姜超:
债务率总体可控,流动性风险突出。
2013年中期政府实有负债20.7万亿、或有负债9.58万亿,实有负债率36.7%总体可控;但地方债务增长较快,地方总负债17.9万亿,其中实有负债10.6万亿,近三年年均增长20%。
流动性风险突出,一是地方债久期仅5年,远低于美国的15年,近三年每年到期20%;二是对土地出让的依赖高达37%,一旦土地市场回落将产生流动性风险。
中国农业银行总行战略规划部 付兵涛:
这个报告内容跟预期差不多,市场已经有了心理准备,而中央经济工作会议也提出了要防控债务风险。现在这个报告是摸家底的过程,对下一步防控风险、降低系统性风险有帮助。
与国际对比,中国政府债务余额比率仍是比较低的,而考虑到土地收入和各类政府基金的收入,明年中国地方政府到期需偿还的政府负有偿还责任债务也并不算紧张,总体仍是可控的。
政府债务的风险不在于这个存量有多大,而是这几年增长比较快,从2010年到这次报告也就2年半的时间,基本翻番了,增长太快是一个问题,这是因为过去几年没有很好的约束机制,影子银行以及平台贷款等等还增加了很多风险,更重要的是整个债务不够透明,家底不清。
下一步就是怎么防范风范,地方政府怎么考核,包括引入负债指标等,就是防止地方债务过快增长,要跟经济增长相适应才行。
对中国政府而言,并不是还不起钱,也不是明年到期的钱多了还是少了,而是期限结构是不是合理,因为政府都是长期建设,要看债务曲线是不是跟现金流相匹配。未来的目标就是要能把这些问题都解决了,能解决这些问题,建立更加透明、更加有约束的机制,更可持续的融资机制。
尽管有心理准备,但这些数据出来还是挺高的。中央经济工作会议提出防范债务风险,但后期如何能建立有效的工作机制,把各种风险得到有效地防范,这才是最重要的。
首创证券研究所副所长 王剑辉:
审计署公布的这个数字与市场此前预测的差异不是很大,应该说这个规模是可以承受的。但债务结构上存在一定的风险,有1/3的数量是短期内需要偿还的,那么中国的金融体系是否做好了准备,化解可能出现的偿债风险,特别是在经济下行,地方政府投资规模受到控制的情况下。
在此前闭幕的中央经济工作会议上,特别强调了要严控地方政府债务的风险。这里面应该包括两个含义,首先是将严格控制新发债规模,同时保证快到期债务风险能够安全化解。
此前,是中央政府出资设立了化解不良贷款的资产管理公司。未来,地方政府层面也有可能设立资产管理公司,来化解债务风险。
申银万国首席宏观分析师 李慧勇:
数据高于我们预计的15-18万亿,但仍在可控范围内。值得注意的是,把2013年6月底的静态数据和2014年到期的数据区分开来,不但知道总体负债状况,还知道未来一年可能的资金压力在什么地方,有助于消除市场不必要的担忧。
另外需要关注的是总量和地方差别明显,审计署也提到个别地方偿债压力比较大,资产负债良好偿还能力强的地方发的债还是相对差的地方发债,这会拉动信用利差,比讲总量更有意义。
宏源证券固定收益研究部主管 邓海清:
此次审计署公布结果与市场预期差不多,总额并不太高,说明未来中国推动城镇化还是有空间的。
一、去掉政府或有负债,政府偿债总额并不高,审计署此次将债务细分为三类债务,总量上跟市场预期整体接近,并对债务梳理分类。
二,从地方各级政府债务规模来看,地方政府负债中市级平台里负有偿还责任的占4.8万亿,县级负担近4万亿,负债主体集中在市县两级、负担较重,政府债务结构呈陀螺形状。
三,政府的举债主体主要集中在融资平台公司和政府部门和机构里,这两个举债主体集中,国有独资或者控股企业的债务控制的还算较好,但国有独资里政府可能承担一定救助责任的债务占1.4万,说明政府为自己的国有独资或者控股企业做了一些隐性担保。
国家审计署在年末公布这个审计结果,最重要的是跟前面的城镇工作会议一脉相承,本次城镇工作会议变成了一个社会综合会议,这次中国发展城镇化是结构性的转变,以前城镇化是产业驱动,而现在西部和东北地区城镇化则是环境友好等驱动导致城镇化进程,东部发达地区则是城乡一体化。
未来中国解决地方政府融资问题主要会通过做资产证券化来化解盘活存量,二提高直接融资比重,改善单一融资结构来化解债务问题。
中央财经大学财政学院 梅阳教授:
债务风险总体是可控的,不过因借贷期限偏短,短期偿债的压力会比较大。要加强地方政府举债短期行为的限制,以避免形成债务危机。
2012年底债务占GDP的36.74%,债务风险严格来讲是可控的。国际上公认不超过45%就是安全的,欧盟不超过60%就行。
不过,我们地方债务一般期限都不长,也就是三五年,集中还本付息会造成短期压力比较大。比如2014年需偿还地方政府债务,按10.89万亿元的总量和21.89%的比例算为2.38万亿元。
这个偿还量,跟2013年预算里全国财政收入比,占比为18.83%。这个水平就有点高了,肯定会对财政构成更大压力。偿债率占当前财政收入不超过10%是没什么风险的。假如超过了,正常的政务活动就会受到影响,没钱还就得继续借,越滚越大,很难从困局中解脱出来。
地方政府有债务负担,还得看他们有没有还债的能力,是否会转化为中央政府的债务,会形成债务危机,这都要提高警惕。
中央政府对债务的重视程度在增加,更加重视发展的可持续性,措施有一方面不再以GDP考核论英雄;还有就是官员离任审计时要考核借贷情况。假如中央不加以限制,后面肯定会有问题。
银河证券首席经济学家 潘向东:
从2011年年初至2013年6月份的两年半时间,债务规模扩张接近67%。快速的规模扩张必然会留下巨大的隐忧。由于地方政府领导任期的短暂性,并不会更多关注其发展的可持续性,这就导致其在举债的过程中更在乎规模的扩张,并不会考虑其可持续性和资金的价格,同时政府在获取金融资源方面有其天然的优势,这就加剧了金融资源的错配,导致经济结构的扭曲。
尽管目前的整体风险可控,但以此速度进一步发展,必将风险急剧加大。因此,未来必将为化解政府债务而制定出可持续发展的措施,在保证债务风险不加速扩散影响金融稳定的条件下,约束地方政府的举债行为。
美银美林大中华区首席经济学家陆挺:
虽然政府杠杆率快速上升,并不意味着中国处于债务危机的边缘,但是值得关注的风险警报是,地方政府性债务有显著的期限错配。
过去两年中公共债务增速显著高于经济增速,也是值得关注的风险。
为维持经济增长和金融稳定,中国应该避免简单地去杠杆和减少债务。基于中国独特的债务结构,在地方政府去杠杆的同时,中央政府应加杠杆,并且,应该用长期债券替代地方政府性债务中的短期银行贷款和信托贷款。
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