国务院发展研究中心近期公开了其为十八届三中全会提交的改革方案总报告，在涉及的八个重点改革领域中，土地制度改革包含在内。从披露的内容来看，方案勾勒出土地改革的远期目标，且部分领域的改革尺度颇大。报告将土地制度改革列为三大突破口，提出了允许农村集体土地进入非农用地市场，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，对已经形成的"小产权房"，按不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决问题等改革建议。受此影响，昨日土地流转概念的相关股票大涨，延续土改概念近期以来的涨势。
业内人士认为，上述方案大刀阔斧的改革思路，反映了外界对推进土改的强烈预期。城镇化进程的推进正在倒逼土地制度取得更大突破，随着地方试点"以点带面"路径的明晰，未来一段时间，土地改革领域还将出现更多的动向。
●两改革建议颇具新意
在改革方案对土地政策的表述中，有两个建议被认为颇具新意。
一是在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上，对已经形成的"小产权房"，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。
二是改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者身份获得土地权益，成立国有土地资产公司从事国有土地经营。
上述内容剑指征地制度和土地财政顽疾，其设想颇符合外界的期待。
中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，上述改革方案梳理了土地制度需要改革推进的各个领域，内容较全面，改革方向设想也符合整体预期。因此，方案适合作为土地制度改革的长远设想。
但在具体操作环节上，可能面临诸多问题。邹晓云表示，土地制度改革属于深层改革，牵涉利益链长，影响面大，不仅涉及到相关法律法规的修订，而且会受到多个利益群体的阻碍。
以小产权房"转正"为例，邹晓云表示，小产权房的土地出让金按照何种标准缴纳尚无标准。若收得太多，可能面临难以收缴的困境；若收得过少，就有失公平。所以在政策的具体操作中，还需要仔细考量。
多数业内人士认为，在未来土地改革的实际操作中，恐怕不会在短时间内启动全盘改革，更可能选取适当时机，以特定的切入点入手操作。其中，为规范用地而出台的城乡用地增减挂钩政策，有可能在更大的范围内铺开，从试点转为常态化运行。
●城镇化倒逼制度突破
城镇化进程的推进在倒逼土地政策更大的突破。一方面，在城镇化进程中，各地对城镇建设用地的需求不断增加，但由于城市建设用地规模有限，地方政府倾向于通过征地的方式，将农村集体土地变更为国有建设用地，从而弥补用地缺口。同时，随着农村劳动力的流出，大量闲置的耕地、宅基地、农村集体建设用地等需要处置和流转。
中国证券报记者获悉，基于上述两个方面因素，未来土改思路倾向于建立平等的城乡建设用地市场、规范征地，以及促进农村集体土地流转两个环节。在这个过程中，保护耕地红线、不突破建设用地指标、保障农民权益是政策制定的前提。
由于涉及到征地制度的改革和相关法律调整，加之地方政府阻力重重，要在短期内实现城乡用地的"同地同权同价"，仍有较大的难度。为弥补国有建设用地的用地缺口，主管部门更倾向于内部挖潜的思路，即促进城镇低效用地再开发，提高单位土地的GDP产出。事实上，上述方案提出的多项改革措施，均被认为需要逐步推进，而难以在短时间内一蹴而就。
相比之下，在农村集体土地环节，加快农村集体土地流转将是大势所趋，且更有可能取得实质性突破。在这一方面，广东、浙江、海南、福建等省份均有过较为成熟的尝试，并得到国土资源部的认可。
分析人士认为，在总结各地试点经验的基础上，"以点带面"地推进制度突破，是土改的可行路径。因此，现有的地方土改尝试，极有可能作为试点，为制度的突破探路。
●"土改"尝试还将持续
近期，各地不断推出有关土改的尝试，并受到市场的持续关注。《广州市南沙新区条例（草案）》近日起征求意见，正式在官方文件中明确探索集体建设用地流转试点，并强调重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地。
深圳则在近期鼓励引导符合规划的合法工业用地和尚未完成征地补偿手续的工业用地，通过政府指定的公开交易平台，以挂牌方式进入市场，从而调配土地利用的结构性缺口。
海南于此前研究制定《海南省农民集体建设用地管理办法》，对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营，或者由农村集体经济组织以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行流转，用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。同时，作为将土改与金改结合的重要尝试，国内首款土地经营权流转信托近日问世。此外，江西、山东等地也于近期出台相关文件，加快农村集体土地的流转。
分析人士认为，在促进农村集体建设用地流转的政策思路下，未来将可能有更多的城市尝试推进制度突破。
值得注意的是，此前一些较为成熟的尝试，未来也有可能面临政策破局。如浙江的杭州、宁波等地实行的"土地换股权"模式；浙江嘉兴在土改中推出的"两分两换"（宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障）；广州在土地流转中曾推出的"地票"制度。
市场人士认为，尽管土地政策难以在短期内取得根本突破，但仍有部分政策手段存在破局可能，且各地的尝试将继续以"多点开花"的形式铺开。
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